本文分析了美國、法國、日本3國政府公共財政對農(nóng)業(yè)投資的政策方向及投資方式，指出各國的投資目標具有演變性、投資項目具有公益性及投資功能上具有導向性等特點，對中國在加強農(nóng)業(yè)投資立法、規(guī)范投資行為、保持財政投資的總量增長、提高投資的效益等方面均有一定的借鑒作用。

　　農(nóng)業(yè)是一國經(jīng)濟體系中的基礎性產(chǎn)業(yè)，是關系國計民生的支柱產(chǎn)業(yè)，但與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)屬于弱質性產(chǎn)業(yè)，受自然條件的影響較大，而且生產(chǎn)周期較長、收益較少。無論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府公共財政對農(nóng)業(yè)的投資都是必要的，這樣能夠對農(nóng)業(yè)起到保護作用。在發(fā)達國家，政府財政對農(nóng)業(yè)的投資是保障農(nóng)業(yè)的基礎性地位、保證糧食安全的重要途徑。研究和把握發(fā)達國家政府公共財政對農(nóng)業(yè)投資的政策變化及投資方式，對于提高中國政府對農(nóng)業(yè)投資的效益、減少投資中資源浪費、推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要的借鑒意義。

　　一、美國、法國、日本3國政府財政對農(nóng)業(yè)投資的狀況

　　(一)美國

　　美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展得比較早，研究美國政府公共財政對農(nóng)業(yè)投資政策及方式有重要的意義。美國自建國以來，一直有著重農(nóng)的傳統(tǒng)，這種重農(nóng)的傳統(tǒng)一直伴隨著美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的整個過程，在其不同的歷史發(fā)展階段，公共財政對農(nóng)業(yè)投資的政策與方式也明顯不同。

　　第一階段從美國獨立到南北戰(zhàn)爭時期(1776—1865)為第一個歷史階段。在這近百年的發(fā)展過程中，美國農(nóng)業(yè)仍處于不發(fā)達階段，勞動方式仍然是以畜力及手工勞動為主。在這一時期，政府公共財政的投資方向主要是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。政府通過出售公有土地和支持交通運輸基礎設施的建設來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改觀。政府以較低的價格出售土地，使得大多數(shù)農(nóng)民能夠承受這樣的價格，低廉的價格刺激了美國大農(nóng)場經(jīng)營方式的出現(xiàn)。同時，政府通過出售土地所獲得的收益支持交通運輸事業(yè)的發(fā)展，除了直接投資興修鐵路及公路之外，鐵路公司及公路公司還發(fā)行股票和債券，農(nóng)場主紛紛購買，在全國興起了一股興修鐵路、公路和運河的高潮，為美國農(nóng)業(yè)大規(guī)模種植園經(jīng)營創(chuàng)造了良好的條件。

　　第二階段是從南北戰(zhàn)爭之后到20世紀30年代。這一時期是美國農(nóng)業(yè)高速發(fā)展的時代，這個歷史階段政府公共財政對農(nóng)業(yè)的投資主要有2個方面：①投資農(nóng)業(yè)基礎設施建設。美國的農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)通常是由各州政府及私人建設公司主辦，但是資金來源主要是政府設立的灌溉基金及向農(nóng)場主收取的水費，灌溉基金是聯(lián)邦政府的公共財政資金根據(jù)相關法律按比例分攤給各州使用。1888年國會頒布《農(nóng)業(yè)灌溉法令》，該法令規(guī)定，公共財政對灌溉設施投資的資金來源于聯(lián)邦政府的灌溉基金，聯(lián)邦政府每年拿出一定數(shù)額的共有土地進行拍賣，拍賣所得全部用于灌溉基金。由于有了穩(wěn)定的灌溉資金的支持，美國的農(nóng)業(yè)灌溉設施發(fā)展極快，從1865年之后，新開墾的農(nóng)田比南北戰(zhàn)爭之前約增長了1/3，大型水利工程的建設有效地促進了美國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。②進行農(nóng)業(yè)教育、科研服務及推廣。美國國會于1890年通過了《農(nóng)業(yè)科技推廣法案》，授權聯(lián)邦政府通過公共財政支持各州創(chuàng)辦一所農(nóng)學院，或者是在州立大學設立一個農(nóng)業(yè)機械系。聯(lián)邦政府還通過公共財政向各州撥款建立農(nóng)業(yè)實驗室，支持從事與農(nóng)業(yè)相關的科學研究活動，鼓勵各農(nóng)學院積極開展農(nóng)業(yè)科技推廣活動，從1914年起，各縣開始設立農(nóng)業(yè)推廣組織，同時也鼓勵大農(nóng)場主或者是農(nóng)業(yè)企業(yè)為從事農(nóng)業(yè)科研、推廣活動的科研院校、實驗室提供幫助或支持。

　　第三階段 20世紀30年代至今可以視為第三階段。20世紀30年代那場席卷世界的經(jīng)濟危機之后，美國的農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著嚴重的產(chǎn)能過剩。羅斯福新政后，美國的農(nóng)業(yè)財政政策也發(fā)生了變化，此時公共財政對農(nóng)業(yè)的投資主要體現(xiàn)在：①解決農(nóng)產(chǎn)品的過剩問題。主要有以下措施：一是，限制農(nóng)作物的種植面積，積極開拓農(nóng)業(yè)生態(tài)保護，對于不種植農(nóng)作物的土地實施退耕還草還林;二是，國家通過直接購買農(nóng)產(chǎn)品加大農(nóng)產(chǎn)品的戰(zhàn)略儲備，保證農(nóng)民的利益;三是，采取積極措施，擴大農(nóng)產(chǎn)品的出口，尤其是對歐洲的出口;四是，開拓農(nóng)產(chǎn)品的用途，擴大農(nóng)產(chǎn)品作為工業(yè)原料的應用范圍。這些政策與措施的實施對美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)能過剩起到了一定的作用。②保護土地及自然資源。聯(lián)邦政府投資的項目主要有：支持農(nóng)業(yè)科研及教育、水土保持、林業(yè)保護等，各州政府的投資集中在農(nóng)業(yè)科技推廣、水土保持、病蟲害的防治等方面。

　　由此可見，美國政府財政對農(nóng)業(yè)的投資在這3個階段各有側重，在前2個階段側重于農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的基礎設施建設，到20世紀30年代之后，著重解決農(nóng)產(chǎn)品過剩問題，投資的重點轉向了控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等方面。美國政府財政投資的導向作用刺激了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，是公共財政投資比較成功的經(jīng)驗樣本。

　　(二)法國

　　法國在1945年之前還是一個農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)民人口占到法國總人口的一半，在第二次世界大戰(zhàn)期間法國被德國占領，破壞極其嚴重。第二次世界大戰(zhàn)之后，尤其是60年代之后，法國農(nóng)業(yè)發(fā)展極為迅速，在60年代中期很快實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機械化，到1971年法國已經(jīng)成為世界上主要的農(nóng)產(chǎn)品出口國之一。法國農(nóng)業(yè)在戰(zhàn)后的近30年時間內發(fā)展迅速，其中很大的原因就在于法國實施了積極的農(nóng)業(yè)財政政策，加大了公共財政對農(nóng)業(yè)的投資，大力扶持農(nóng)業(yè)的發(fā)展包括增加農(nóng)業(yè)預算、提供無息貸款、向農(nóng)民發(fā)放農(nóng)業(yè)補貼等。

　　法國政府公共財政對農(nóng)業(yè)的投資主要集中在2個方面：①農(nóng)業(yè)及農(nóng)村基礎設施建設。主要包括灌溉水利工程、土壤肥力改良、農(nóng)村道路交通建設、農(nóng)民生活用水用電設施建設等。在水利設施建設和土壤改良方面政府財政的直接投資較大。從1955年開始，政府通過相關的政策吸引銀行資本、私人公司來參與投資這2個項目，由政府擔任統(tǒng)籌管理的職能，取得了良好的效果。②促進土地集中和規(guī)模經(jīng)營。法國在第二次世界大戰(zhàn)之前，小農(nóng)經(jīng)營模式在農(nóng)業(yè)中占據(jù)了主導地位，戰(zhàn)后政府意識到小農(nóng)經(jīng)營模式不再適應現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，開始積極促進土地集中、擴大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。法國1957年成立了“法國土地管理與鄉(xiāng)村開發(fā)局”，其注冊資金及活動經(jīng)費由國家財政全額撥款，其本質是一個土地開發(fā)調整公司，但是它不以盈利為目的，在土地開發(fā)調整中，主要是收購土地、農(nóng)場及其地上建筑物，對購進的農(nóng)地、農(nóng)場進行資產(chǎn)評估管理，且在5年之內轉讓這些農(nóng)地、農(nóng)場，或對這些農(nóng)地進行改造并自行經(jīng)營。這個機構的成立極大地推動了法國土地的集中及大農(nóng)場經(jīng)營模式的出現(xiàn)，推動了法國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。

　　此外，法國政府公共財政的投資范圍還包括推進農(nóng)業(yè)科技教育及農(nóng)業(yè)技術培訓推廣、建立農(nóng)業(yè)合作社、推進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化和一體化、改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境及農(nóng)村生活環(huán)境、保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　(三)日本

　　在明治維新之前，日本政府對農(nóng)業(yè)幾乎是沒有投資的，甚至采取的是掠奪的財政政策，即對農(nóng)業(yè)征收高額的稅收，將從農(nóng)業(yè)中獲得的稅收用于發(fā)展工業(yè)。第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)之后，日本的政治體制及經(jīng)濟制度發(fā)生了較大的改變。20世紀60年代，工業(yè)發(fā)展帶來了嚴重污染，農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴重滯后，這時日本政府已經(jīng)意識到農(nóng)業(yè)的危機，開始重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，因此從1961年到1980年這20年間日本中央政府預算中農(nóng)業(yè)預算一直呈現(xiàn)較大的增長。除了中央政府的財政預算之外，都道府縣、市町村的農(nóng)業(yè)預算也在不斷加大。

　　日本政府公共財政對農(nóng)業(yè)投資主要是用于農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)技術開發(fā)及農(nóng)產(chǎn)品流通方面的補貼。其中，對農(nóng)業(yè)的直接補助金及長期性低息貸款、生產(chǎn)補貼、投資農(nóng)業(yè)企業(yè)補貼占到了很大的比重，這是日本頗具特色的“制度金融”制度。這種制度為農(nóng)民提供長期性的低息貸款，其利率比一般的商業(yè)貸款低約67%，這種貸款在日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中起到了很大的作用。制度金融貸款按照政府干預的力度不同大概可以分為以下3種：①通過政府擔保的方式，吸收各大銀行資金直接投入農(nóng)業(yè)，以減少銀行的信貸風險。②通過各級農(nóng)協(xié)的資金，給農(nóng)民發(fā)放貸款及各種補貼，農(nóng)協(xié)中大部分貸款資金來自于各級政府公共財政的直接撥款，而且農(nóng)協(xié)在發(fā)放這些貸款的過程中，政府還提供擔保。③中央政府通過國家所有的金融機構直接發(fā)放財政資金貸款。日本這種獨特的制度金融措施最大限度地調動了銀行、農(nóng)協(xié)及私人投資農(nóng)業(yè)的積極性。

　　二、美國、法國、日本3國政府財政對農(nóng)業(yè)投資的特點

　　1.政府公共財政對農(nóng)業(yè)投資的目標具有演變性

　　美國、法國、日本3國政府財政對農(nóng)業(yè)的投資目標是在逐步演變的。在農(nóng)業(yè)發(fā)展的早期，政府投資主要是促進生產(chǎn)環(huán)境的改善，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供一種基礎性的環(huán)境支持。隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，政府投資的目標不同于早期，此時轉向促進農(nóng)業(yè)基礎設施的建設及投資農(nóng)業(yè)科技、教育活動，促進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定程度，尤其是實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化后，政府的投資目標主要是擴大農(nóng)產(chǎn)品的出口、積極推行農(nóng)業(yè)生態(tài)保護、促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。美國政府對農(nóng)業(yè)的投資則是經(jīng)歷了這樣的一個過程，最初是改善交通環(huán)境、為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供前提條件，到農(nóng)業(yè)發(fā)展后，政府開始投資農(nóng)業(yè)基礎設施建設，并積極投入到農(nóng)業(yè)科技及教育中，再到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力可以完全滿足本國人民的需要后，政府的投資目標就轉移到擴大出口、控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保持農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等方面。法國和日本兩國政府對農(nóng)業(yè)的投資也基本上遵循這樣的過程。

　　2.政府公共財政投資項目一般具有公益性

　　農(nóng)業(yè)是投資大、見效慢的產(chǎn)業(yè)，而且農(nóng)業(yè)相比其他產(chǎn)業(yè)風險也大，一般的企業(yè)或者是私人是不愿意投資農(nóng)業(yè)的，但是政府選擇這種公益化的投資能夠取得較大的社會效益。從上述3個發(fā)達國家來看，政府財政投資主要集中在以下方面：①農(nóng)業(yè)基礎設施。農(nóng)業(yè)基礎設施投資大、收益慢，但是關系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，所需資金一般也比較多，美國、法國、日本對農(nóng)業(yè)基礎設施的投資基本是由政府財政進行全額投入。②農(nóng)業(yè)科教及技術推廣服務。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提是農(nóng)業(yè)的科技化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然對土地依賴較大，但是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)對科技的依賴性也是越來越強。縱觀世界農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國家，政府財政對科技投入都是非常大的。目前發(fā)達國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)值科技的貢獻份額占到80%以上。③農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，化肥、農(nóng)藥的大量施用導致了生態(tài)環(huán)境遭到很大的破壞，影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，目前發(fā)達國家通過大量的財政投資進行生態(tài)環(huán)境保護，致力于土壤品質提高、土地肥力增強及水土保持等。

　　3.政府財政對農(nóng)業(yè)投資的功能具有導向性

　　農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開政府的投資，政府投資的目標不是一成不變的，而是隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展而改變的。同樣，政府的投資對農(nóng)民以及其他企業(yè)而言也具有導向性。例如，政府加大農(nóng)業(yè)出口補貼，更多的企業(yè)就會從事出口貿易;政府加大生態(tài)農(nóng)業(yè)的投資，農(nóng)民就會選擇發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。美國、日本等國政府大力投資發(fā)展農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有很明顯的導向性，即農(nóng)民會更多地施用有機肥、減少施用農(nóng)藥、積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等。

　　三、主要啟示與借鑒

　　1.加快農(nóng)業(yè)投資立法，規(guī)范政府的投資行為

　　通過對美國、法國、日本3國分析可知，政府在對農(nóng)業(yè)投資的方向、方式與目標方面皆是有法可依的。通過立法可以規(guī)范政府的投資行為，防止投資的隨意性。從中國目前的實際情況看，各級財政對農(nóng)業(yè)的投資還是比較隨意的，目前的法律規(guī)范很少涉及對農(nóng)業(yè)投資的規(guī)范，容易造成投資不穩(wěn)定，影響農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。中國應該盡早制定有關政府對農(nóng)業(yè)投資方面的立法規(guī)范，確保政府對農(nóng)業(yè)投資的理性規(guī)范。

　　2.保證政府財政投資總量的持續(xù)增長

　　農(nóng)業(yè)具有脆弱性、弱質性特點，受到氣候的影響比較大，在發(fā)展的過程中具有一定的不確定性，所以政府在有關農(nóng)業(yè)的預算中要能將一些不可預見的因素包括進去，這樣才能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。中國自改革開放以來，政府對農(nóng)業(yè)的投資決策具有一定的隨意性，而且投資缺乏穩(wěn)定性。雖然政府財政投資總量具有一定的增長，但是增幅不大，偶爾還有回落，從而導致了投資效益的下降。在今后的投資中，應該盡量科學預測，將一些不穩(wěn)定、不可預測的因素涵蓋進去。

　　3.合理配置資源，提高投資效益

　　長期以來，中國政府財政對農(nóng)業(yè)的投資存在著重支出、重到位、輕管理、輕效益的問題。可以借鑒發(fā)達國家的做法，從2個方面改進：①優(yōu)化財政投資結構，著重公益性、服務性支出，加強投資需求與供給結構之間的平衡。②加強投資管理，不管是中央財政還是地方財政，在投資項目的選擇、評估上一定要遵循科學原則，建立指標體系，統(tǒng)一規(guī)劃，防止重復使用與交叉使用，加強各部門之間的協(xié)調。

　　4.引導社會資本對農(nóng)業(yè)的投入

　　雖然政府財政的直接投資是十分重要的，但是政府還可以通過政策傾斜及引導吸納社會資本參與到農(nóng)業(yè)投資中來，鼓勵私人資本對農(nóng)業(yè)的投入，尤其是鼓勵社會資本對農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)科技教育的投入，在一定程度上可以減輕公共財政的壓力，也能使農(nóng)業(yè)受到全社會的關注，減少農(nóng)業(yè)發(fā)展的風險。

　　5.遵守WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，轉變投資重心

　　中國加入WTO之后，政府財政在對農(nóng)業(yè)投資的過程中應該盡量遵守烏拉圭回合談判達成的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的基本規(guī)則，盡量將投資的重心轉向為農(nóng)業(yè)提供科技服務、教育服務、技術推廣、水利設施建設及病蟲害防治的市場化配置下的綠箱政策措施，削減政府直接投入、直接補貼的黃箱政策措施。

　　山合水易機構

　　網(wǎng)址：http://rugbycoaching.net/

　　地址：北京市海淀區(qū)花園路2號 -1號樓(中關村數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)園區(qū)內)

　　電話：400-650-6990 010-84098642

　　傳真：010-64152865 郵箱：info@shsee.org